3.

РУССКАЯ МАТРЕШКА
Хельмут Вольманн
Политика местного самоуправления в России
Анализируя системную трансформацию бывших социалистических стран, институциональное (например, централизм), а также ментальное (например, «правовой нигилизм») «наследие» может рассматриваются как такие структурные факторы, которые, будучи все еще встроенными и укоренившимися в институциональную ткань может порождать склонность к инерции и настойчивости, в том, что получило название «зависимость от пути»....
Институционализация местного самоуправления в России прошла с позднего этапа Советского Союза и до сих пор.
Коммунистический (постсталинский) режим 1980-х годов: первые трещины в централистском здании
Вначале было бы полезно кратко напомнить некоторые основные черты бывшего советского государства, чтобы обозначить «отправную точку» последующей светской институциональной трансформации.
Единство государства: Закреплено в Конституциях Советского Союза 1977 года и Конституции В РСФСР 1978 года принцип единства государства был направлен на защиту централистской партии и ее верховенства и уничтожить любую степень региональной или местной автономии, выступала региональной опорой централистского государства.
• Все уровни ниже уровня центрального правительства Советского Союза (и союзных республик) назывались "местный".
Централистское правление было организовано прежде всего вокруг (промышленного) «отраслевого принципа» и осуществлялось вертикальными структурами, идущими от каждого центрального (отраслевого) министерства к его подразделению на местном уровне подразделения с дублированием обязанностей, которое иногда называли «российской куклой» - матрешкой.
Поскольку «принцип ветвей» таким образом преобладал на всех уровнях, особенно города и деревни, внедрения всеобъемлющего «территориального принципа»
• Двойное подчинение: в то время как местные «исполнительные комитеты», как коллегиальный исполнительный орган, формально избиралась местными советами и формально им подотчетна.
Они фактически назначались региональным и местным партийным руководством и набирались из числа членов партии.
Номенклатурные элиты и, в соответствии с принципом «двойного подчинения», который был столь же существенным рычагом демократического централизма, строго подчиненный и подотчетный высшему уровню партийной структуры.
• В действительности, местные выборные советы, таким образом, играли лишь формальную роль, в то время как их исполнительные комитеты как местные исполнительные органы централистского правительства были носителями местной власти.
Однако следует отметить, что после «десталинизации» советской системы партийное руководство неоднократно предпринимало инициативы по превращению сверхцентрализованной и сверхбюрократизированной постсталинской коммунистической системы, была более гибкой и маневренной, особенно путем усиления роли и ответственности местных советов как защитников территориального «принцип разветвления» .
В этом контексте следует упомянуть кампанию Хрущева по возрождению местных советов, открыто называя марксистские и ленинские принципы «упадком государства» и принять государственные функции «общественным организациям».
Шаги на уровне Советского Союза:
После того как Михаил Горбачев 11 марта 1985 года был избран новым генеральным секретарем КПСС, его стремление модернизировать советскую систему касалось местного уровня, в частности, по двум причинам:
Поскольку государственные структуры в целом должны быть усилены в своих функциях и автономии
Что касается Коммунистической партии, то они должны были быть децентрализованы, в частности, путем усиления функции местного, то есть районного, городского и сельского уровня.
На местном уровне избранные советы должны играть более активную роль.
В то время как эти перестроечные меры, казалось, проводились Горбачевым по-прежнему в основном «сверху вниз», направленные на модернизацию сверхцентрализованной и окаменевшей советской системы
Выборы, состоявшиеся 4 марта 1990 года в Верховные Советы Союзными Республиками, в том числе Российской Федерации, а также областными, районными, городскими и сельскими Советами, впервые проводимые по принципу конкурентной борьбы с участием нескольких кандидатов и дали волю беспрецедентному политическому подъему и динамике «снизу», которая должна была глубоко перестроить страну.
На республиканском и региональном уровне в Советы были вовлечены новые политические элиты и были готовы бороться за большую автономию и независимость и покинуть Советский Союз.
На местном уровне, особенно в более крупных городах, таких как Москва и Ленинград, большинство получили коммунисты-реформаторы и независимые деятели.
Местные Советы немедленно бросили вызов консервативной партийной номенклатуре, которая все еще хорошо себя чувствовала.
Во многих городах возникло фактическое «двойное право», между избранными советами и «исполнительными комитетами» в борьбе за политическое лидерство в городе.
Таким образом, именно на фоне конфликтной ситуации и динамики во многих населенных пунктах Верховный Совет Советского Союза
5 апреля 1990 года принял Союзный закон
«О принципах местного самоуправления и местной экономики», в котором некоторые смелые и новаторские изменения были введены в правовые рамки местного самоуправления.
• Государство столкнулось с серьезным вызовом, когда оно юридически определило местное самоуправление как «самоорганизацию граждан», которые «решают прямо или косвенно вопросы местного самоуправления».
Значение, вытекающее из интересов населения и особенностей соответствующей административно-территориальной единицы».
Законодательство Советского Союза догнало международное («западное») типовая формула местного самоуправления, ее отсылка к «самоорганизации граждан» вполне может быть истолковано как напоминание об усилиях по реформированию, особенно в условиях Хрущева и, возможно, также лежащего в его основе марксистского видения все более «социального»измерение «убывающего» государства.
• Более того, это чрезвычайно смелый шаг: «двойное подчинение», являющееся краеугольным камнем централистской роли коммунистического государства, было заметно ослаблено.
Подотчетность по вопросам местного значения должна была быть возложена исключительно на местный совет.
Однако следует добавить, о разрежение, если не о растворение, «административной иерархии».
Цепочка «двойного правления» -централистского контроля партии ввиду ситуации царившей во многих населенных пунктах, по-видимому, оцененных центральным руководством, включая Горбачева, как слишком рискованными.
В результате «двойное подчинение» было восстановлено.
Союзным законодательством от 13 октября 1990 г.
• Позиция избранного совета по отношению к «исполнительному комитету» была усилена, хотя, как только что было сказано, прямое подчинение последних вышестоящим органам власти «двойное подчинение» было восстановлено.
• Закон соответствовал советской традиции, по-прежнему считая регионы, помимо города/села и районы как «местные» образований.
Нарастающее давление со стороны регионов в повышении своего политического статуса на тот момент, очевидно, все еще серьезно не рассматривалось законодателями Верховного Совета Советского Союза.
• Поскольку закон не наделял городские, районные и областные конкретными полномочиями и задачами их уровня, он по-прежнему следовал «принципу русской куклы - матрешки» с его централистским и «отраслевым принципом».
Хотя новый закон Союза должен был следовать и дополняться законодательство Союзных Республик, в том числе и РСФСР, он вступил в силу на всей территории страны и сразу же затронул институциональные принципы власти на местном уровне, поскольку местные советы начали приспосабливаться к новому федеральному законодательству.
Местные субъекты начали ссылаться и использовать новые правовые положения в отношениях и конфликтах.
Горизонтально между избранным советом и исполнительным комитетом и (вертикально) между городским, районном и областном уровнях.
Например, местные бюджеты 1991 года были подготовлены и приняты по новому закону.
Развитие в Российской Федерации до октября1993г. Местное самоуправление было между законодательной и исполнительной властями.
В то время как Верховный Совет РСФСР в конце 1990 г. занимался разработкой законопроекта
«О местном самоуправлении в РСФСР» и 6 июля 1991 г., наконец, принял его, в частности, состоялись три политические баталии.
• Ожесточенная борьба, которую Российская Федерация вела против Советского Союза за то, чтобы стать как «суверенное» государство.
И которое должно в значительной степени способствовать роспуску Союза в
Важные изменения произошли на центральном уровне России, когда позиция Президента, избираемого прямым голосованием, была представлена 17 марта 1991 года на референдуме.
За которым последовало Избрание Ельцина, 12 июня 1991 года.
Принятие законодательства РСФСР о местном самоуправлении стало еще одним важным шагом в институциональном и конституционном строительстве.
Поскольку, таким образом, его местный уровень был отнесен к российскому законодательству, в то время как законодательство Советского Союза в значительной степени заменены и практически, если не юридически отменены.
• Ввиду конфликтов, которые велись во многих местах между реформаторскими членами и консервативной номенклатурой, держащаяся в исполкомах.
Лагерь реформаторов в Верховном Совете проталкивал новое законодательство явно с намерением разрешить часто заходящие в тупик локальные конфликты, в частности, путем введения прямых выборов и избрания главы местной администрации и, таким образом, прекращение институционального и политического существования исполнительных комитетов.
Введение должности непосредственно избираемых мэров Москвы и Ленинграда на местных референдумах 17 марта 1991 г.
Выборы реформаторов Попова и Собчака новыми мэрами 12 июня 1991 года были громкими и примером политического успеха этой стратегии, по мнению реформаторов.
• В некоторой степени отражая ситуацию, в которой оказался Советский Союз, по отношению к союзным республикам, там свирепствовали сепаратистские настроения, РСФСР тоже была внутренние сталкновения с растущими требованиями, особенно со стороны своих («этнических») республик, но все чаще из регионов, за независимость, если не за «суверенитет».
Ввиду этого развития принятие обще РСФСРского законодательства о местном самоуправлении можно рассматривать как «объединяющее действие в плане установления на местном уровне, на всей территории РСФСР, «единого» правового поля.
Следует выделить некоторые ключевые положения закона от 6 июля 1991 г.
• Местное самоуправление было гарантировано принятием «положения об общей компетенции», поскольку право местного населения решать (все) «вопросы местного значения».
• Принцип местного самоуправления был установлен для «районов, городов, городов-районов, деревни и сельские поселения» (ст. 2 п. 2).
Таким образом, районы были признаны единицами местного самоуправления, тогда как регионы больше не учитывались.
Среди «местных» властей, признавая тем самым внутреннюю «федерализацию» РСФСР.
• Путем назначения различных задач в длинных каталогах городам, сельским населенным пунктам и районам.
Новый закон впервые отказался от «принципа русской куклы - матрешки», который до сих пор был частью централистского государства.
• Что касается контроля и надзора, то со стороны органов государственной власти местного уровня новый закон все еще был несколько нерешителен, поскольку, с одной стороны, он отменил «двойное подчинение» как ключевой механизм прежней централистской административной системы, в то же время, с другой стороны, она удерживала низшие уровневые советы в определенной степени по-прежнему «подотчетны» вышестоящим.
• Наиболее драматические институциональные изменения произошли в (горизонтальном) плоскости, функции и полномочия между местным выборным советом и местной исполнительной властью.
Концепция «разделения властей», «сдержек и противовесов», местный выборный совет, как Высший местный представительный орган должен был действовать по существу как совещательный, а не нормотворческий
В то время как непосредственно избираемый глава администрации находился в монократической должности, осуществляющий самостоятельные исполнительные функции и ответственность.
В рамках местной системы «сдержек и противовесов» глава администрации имел право вето на решения совета, если, по его мнению, они противоречат положениям законодательства или «финансово, материально-технически и организационно нежизнеспособны»
Совет мог преодолеть вето большинством голосов своих членов.
Если наложеное вето главы администрации было на не законных основаниях, он мог обратиться в суд.
Совет также имел право инициировать, большинством в две трети, процедуру отзыва главы дминистрация, вопрос о которой должен был решаться на местном референдуме.
Более того, совету было разрешено иметь собственный персонал «в целях организации своей работы и выполнять свои задачи» .
Законодательная конструкция, основанная на сильной местной исполнительной власти, выглядела, как местный аналог президентской системы, которая на тот момент только что была установлена ​​на центральном уровне РФ и имел сходство также с «сильным мэром»
Как пример, такая модель действует в некоторых штатах США и немецких землях.
• Согласно вступительному постановлению, были проведены выборы глав местных администраций.
Состоявшие 1 ноября 1991 года, что прекратит существование исполнительных комитетов.
После неудавшегося путча, устроенного партийными консерваторами 18-21 августа 1991 г.
Дальнейшую судьбу нового закона и его реализацию определил целый ряд неблагоприятных обстоятельств и событий.
• Чтобы протолкнуть «радикальные экономические реформы» против сопротивления и оппозиции, особенно в сельских (и политически консервативных) регионах и муниципалитетах Ельцин обратился к созданию исполнительной вертикали, которая, помимо сети представителей президента, которых он назначал сразу после путча. В вертикальной цепочке центрально и иерархически назначаемых региональных и местных глав администрации.
1 ноября 1991 года он убрал от Верховного Совета такие полномочия, а также приостановил выборы глав местных администраций, в запланированный день.
При заполнении вновь созданных должностей монократического местного главы управление по иерархическому (личному) назначению вместо их наличия в установленном порядке по демократической процедуре.
Избранный на местном уровне Ельцин лишил новую российскую законодательную модель местного самоуправления ее концептуального и политического – демократического и децентралистического – ключевого элемента.
Пропитанные централистской логикой власти, которая была неотъемлемой частью Российской и административной традиции Советского Союза.
В почти «зависимом от пути » отпечатке, назначаемой и контролируемой централизованно, местная исполнительная власть была сохранена и продолжала оставаться важнейшим органом власти.
Особенность администрации местного уровня вплоть до 1995 и 1996 годов.
• Назначение глав местных администраций не только урезано и административно-централизованно.
Местное самоуправление находится на решающем этапе становления.
Это также политически повлияло на процесс строительства и консолидации местных институтов, поскольку борьба за власть которая с конца 1991 года все более ожесточенно велась на центральном уровне России между Президентом Ельциным и консервативным большинством с другой стороны.
Конгресс народных депутатов имел свое политическое отражение во многих населенных пунктах, особенно в крупных городах – при этом местные советы поддерживают Народный Конгресс и местные мэры поддерживают дело президента.
• Кроме того, процесс «федерализации» России не мог не изменить межправительственный статус и статус местного уровня.
Отвечая и кланяясь сепаратистским угрозам, исходящих от национальных («этнических») республик (в частности, Татарстана и Чечни), а также некоторыми регионами.
Цнтральное правительство 31 марта 1992 года заключило Федеральный Договоры, по которым Россия конституционно и формально была федерацией.
Статус местного уровня в результате «федерализации» стал еще хуже.
• Более того, социально-экономическая ситуация ухудшилась в результате «радикального экономического кризиса».
Реформы, которые усугубили огромные политические, социальные, финансовые и экономические проблемы увеличили нагрузку перед молодым местным самоуправлением.
Местные советы начали активно заниматься решением многочисленных местных проблем.
Включая трудный процесс «малой приватизации», в проведении которого было обвинено местное правительство.
Для достижения этой цели они наняли собственный персонал и действовали, в частности, через свои «маленькие советы», которые были сформированы из более крупных «пленарных советов» и состояли из местных депутатов, действующих на постоянной и оплачиваемой основе.
Таким образом, игнорируя неблагоприятные обстоятельства институциональное усечение местного самоуправления в этот период заметно способствовало «активное преобразование жизни на местах»
Без особого преувеличения можно говорить о (хотя и недолговечной) политической и институциональной «весне» российского местного самоуправления.
«Октябрьские события 1993 года» и их последствия: «вся власть исполнительной власти»
Институциональное и политическое развитие местного самоуправления было глубоко нарушено.
Когда президент Ельцин решил разрешить зашедшую в тупик борьбу за власть с Конгрессом народных депутатов, ликвидировав его военной силой 3 и 4 октября 1993 г., что было эвфемистически названо «октябрьскими событиями».
Вместе с Народным конгрессом вся структура региональных и местных советов, избранных в марте 1990 года сроком на четыре года, была распущена указом Ельцина от 6 октября 1993 года.
Одновременно он заложил правовую основу резко урезанной системы местного самоуправления.
• Сам ярлык «советский», позорно был запрещен и заменен терминологией (дума, местное собрание), которая несколько возродило земскую традицию царской России.
Аналогично, главы местных администраций назывались мер в городах и староста в более мелких (сельских) местностях.
• Число депутатов местных советов значительно сократилось в зависимости от численности населения.
• Полномочия местных советов были резко ограничены.
Для бюджетных решений им нужно было согласие главы местной администрации.
• Расширены соответствующие полномочия главы местной администрации.
Он должен был созвать и председательствовать на заседаниях совета.
• Выборы в новые местные советы были запланированы на период с декабря 1993 года по июнь 1994 года.
Определение конкретных дат было оставлено на усмотрение губернаторов.
Поскольку большинство губернаторов медлили с назначении местных выборов и потому, что из-за широко распространенной электоральной апатии местного населения, во многих случаях требовался второй тур выборов, чтобы довести советы до уровня необходимого состава, местные советы во многих регионах начали (формально) действовать не раньше чем в конце 1994 года.
Таким образом, «бессоветный» период на местном уровне продолжался с октября 1993 г. по 1994 г.
• Вопрос о том, должен ли в будущем глава местной администрации избираться местным населением или назначаться губернатором также оставалось на усмотрение «субъектов федерации».
Фактически, за исключением нескольких регионов, где главы местных администраций были избраны уже в 1994 г., такие выборы не проводились до 1995 и 1996 гг.
• В президентских указах не упоминались районы в части местного самоуправления, что означало их полное превращение в (региональную) государственную администрацию.
• Поскольку положение о местном самоуправлении РСФСР от июля 1991 г. противоречило президентскому постановлению, они были аннулированы.
• В рамках президентского плана губернаторы должны были прописать дополнительные детали в исполнительной власти, свои постановления.
Таким образом, после «октябрьских событий» новая система местного самоуправления в России формируется исполнительным законом, закрепленным в президентских указах и последующих постановлениях губернаторов.
При отсутствии выборных региональных и местных представительных органов (региональных ассамблей) начали избираться в начале 1994 года, местные советы, как уже отмечалось, еще позже, политическая и административная власть на региональном и местном уровнях была почти полностью сосредоточена в руках исполнительной «вся власть принадлежит администрации». Иерархия исполнительной власти была возглавлена ​под властью Ельцина, а губернаторы регионов, благодаря политическим уступкам, которые Ельцину пришлось сделать с ними до, во время и после октябрьских событий», были даны расширенные права и контроль над местным уровнем.
Управление практически было оставлено губернаторам, которые, в свою очередь, продолжали оставаться назначенцами Президента.
Лишь в 1995 году был принят исполнительный закон и его жесткое регулирование на местном уровне.
Постепенно заменяется законодательством, более благоприятным для местного самоуправления.
Хотя «логика (исполнительной) власти» сыграла важную роль в формировании местных институтов после «Октябрьских событий», новая Федеральная конституция, принятая 12 декабря 1993 года на общенациональном референдуме незначительным, возможно, даже сомнительным большинством, продемонстрировала несколько противоречивый и двойственное лицо.
С одной стороны, в обеспечении подавляющей институциональной позиции
Президент: Конституция была прямо адаптирована к властным интересам и политической воле Ельцина.
Но с другой стороны, однако, в том, что кажется поразительным противоречием,
Конституция намекает на гарантию развития модели местного самоуправления.
Всего несколько основных моментов.
• В Конституции местная демократия и местное самоуправление уделяют большое внимание, поскольку по программному разделу
«Основы конституционного строя» положение о «Власть народа» предусматривает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Также статья 12. Часть 1 статьи 130 далее предписывает, что через местное самоуправление населению должно быть обеспечено право самостоятельно решать (все) «вопросы местного самоуправления».
«Владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью», причем эти полномочия осуществляется «посредством референдума, выборов и других форм прямого участия, а также через выборные и иные органы местного самоуправления».
• При определении статуса местного самоуправления в общей конституционной структуре статья 12, как бросающаяся в глаза новизна, вводит представление о том, что «органы местного самоуправления не составляют часть государственных органов».
В то время как в политических и академических дебатах, которые были вызванны этим конституционным положением, общепризнано, что оно отменяет прежнию догму о «единстве государства», много споров царит по поводу ее концептуальной и политической последствия (как будет объяснено чуть позже).
• Кроме того, в Конституции впервые принята концепция двойной функции местного управления в том, что, помимо решения вопросов местного значения в качестве основной ответственности, на местные органы власти законодательным актом может быть возложена ответственность за выполнение делегированных им государственных задач, и в этом случае им необходимо «обеспечить необходимые финансовые ресурсы»
(статья 132, часть 2)29.
• В соответствии с Федеральными договорами от марта 1992 г.
Конституция относит «регулирование общие организационные принципы местного самоуправления» в числе законодательных статей, которые относятся к совместной компетенции» Федерации и «субъектов федерации»
(статья 72, раздел 1).
Неудивительно, что это конституционное положение дало повод для значительных юридических и политической неопределенности и разногласия по поводу объема и пределов соответствующей законодательной компетентности
двух уровней.
Хотя эти конституционные положения служили маяком, сигнализирующим о возвращении к местной демократии и самоуправлению, как краеугольный камень правового государства России, местной реальности, следует напомнить, продолжал доминировать ограничительный «исполнительный закон» вплоть до 1995 года, прежде чем он был заменен на законодательство склонное заставить маятник качнуться назад.
На федеральном уровне «Союз российских городов» в апреле 1994 года выступил с инициативой выдвинуть проект закона о местном самоуправлении.
В то время как Ельцин, встав на сторону губернаторов, продолжал затягивание федерального законодательства (ни он, ни губернаторы не были заинтересованы в том, чтобы царствование их было прекращено законом»
В июне 1994 года был представлен законопроект, который на парламентском жаргоне получил название «депутатский вариант».
Этот шаг побудил правительство также разработать законопроект, который, когда Ельцин представил его в Думу в декабре 1994 года стали называть «президентским вариантом».
Два законопроекта различались некоторыми важными концептуальными и политическими предпосылками и подразумевало;
«Президентский вариант» основывался на «принципе урегулирования» и основывался на строгом концептуальном, а также институциональном различие между существующими территориально-административными слоями городов, сел и районов, с одной стороны, и поселков, с другой, образуя «местные сообщества» как базовые единицы местного самоуправления независимо от существующих «территориально-административные» границы и единицы.
Таким образом, районы не были признаны уровнем для местного самоуправления, но как составная часть государственного управления.
Концептуально проводя столь жесткую грань между «территориально-административным» и «территориальным»
«Поселенческие» структуры, сторонники последних явно отождествляли с земской традицией Царская Россия и ее «негосударственные» корни.
Можно также обнаружить некоторую концептуальную преемственность и негосударственные/общественные признаки в законодательном акте Советского Союза от апреля 1990 г.
Напротив, инициаторы «депутатского варианта», направленного на совмещение территориально-административного и «поселенческие» принципы, подразумевающие, что районы должны служить верхним слоем местного самоуправления в двухуровневой структуре местного
самоуправления.
Тогда как «президентский вариант», на первый взгляд, имел концептуальную и политическую привлекательность открывая местному самоуправлению некое «низовое» и «общественное» измерение, последующее политические дебаты и практика показали, что это чревато рецентрализацией и деполитизацией подразумевающее выполнение большинства общественных задач собственно государственными структурами и ограничение «местная/общественная демократия» к местным мелочам.
После длительной и противоречивой законодательной битвы Государственной Думе в августе 1995 года (с широким парламентским большинством, начиная от коммунистов партии «Яблоко», приняли законопроект, который в значительной степени был написан почерком «депутата вариант», делая при этом заметные уступки «президентским вариантам» и тем самым проводя неопределенности и двусмысленности, которые типичны для таких (замедлительных) компромиссов при принятии законодательных решений.
Совет Федерации наложил вето на законопроект, поскольку губернаторы все равно его отклонили, в частности потому что они ненавидели законодательное признание районов как уровня местного самоуправления, что, в их глазах возник призрак неуправляемости государства.
После того, как Государственная Дума отменила вето Федерального, президент Ельцин на удивление подписал законопроект без лишних слов, наверное принимая во внимание ожидаемое решение Совета Европы о признании России в качестве нового члена.
Федеральный закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» подписан.
28 августа и вступили в силу 1 сентября 1995 г. Следующие ключевые положения должны быть кратко выделено.
• По важнейшему вопросу: принцип «территориальность против поселения» (с его далеко идущими последствиями).
О статусе и функциях округов) новый закон демонстрирует некоторую неопределенность, намекающую на базовый (замедляющий) компромисс.
С одной стороны, он предусматривает, что местное самоуправление реализовываться в «городских, сельских поселениях (и) поселениях, объединенных общей территорией, частями населенные пункты» (а также) иная населенная территория, предусмотренная настоящим Законом» без прямого упоминания районов.
Кроме того, понятие «муниципальный «Муниципальное образование» вводится как новый общий термин для обозначения основных органов местного самоуправления.
Эти положения могли бы поддержать интерпретацию того, что новый закон склоняется к «принципу урегулирования».
С другой стороны, последующая статья 12 в разделе 1 «муниципальное образование» определяется как «города, села, районы и другие единицы», тем самым прямо упоминая районы среди единиц местного самоуправления.
Кроме того, следует отметить, что в тексте нового закона отсутствует термин «местное сообщество».
Очевидно, существенно важно для «президентского варианта».
Все это может служить подтверждением интерпретации, согласно которой в этом важнейшем концептуальном и институциональном вопросе, новый закон следует базовой линии «депутатского варианта".
Неудивительно, что споры о принципе «территориально-поселенческий» и о «Районное местное самоуправление против райгосадминистрации» приобрело большое значение в последовавших за этим событиях.
• В соответствии со статьей 3 раздела и статьей 130 раздела 2 Федеральной конституции гражданам гарантировано право иметь местное самоуправление и осуществлять его посредством референдума, выборы и другие формы прямого участия, а также через выборные и иные органы местного самоуправления» (ст. 3 п. 1).
Законодательство почти настойчиво призывает ипредусматривает, что местное население «не должно быть лишено права на местное самоуправление» (ст. 12 п. 1).
• Подтверждая, в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции, «общую «пункт о компетенции» («вопросы местного значения» местного самоуправления), новый закон гласит:
О составлении довольно обширного и подробного каталога компетенций
(около 30 пунктов, см. статья 6 раздел 1).
Компетенция и свобода действий местных выборных советов поразительно высоки.
Широкие полномочия по регулированию местным уставом в рамках (федеральных, а также региональных) законодательство широкий спектр местных конституционных вопросов (таких как размер и продолжительность совет, прямой или косвенный способ выборов мэра, детали процедуру его/ее отзыва путем местного референдума и тому подобное, см. статью 15.
Местный устав должен быть «зарегистрирован» государственными органами, надзор за которыми осуществляется.
Ограничивается проверкой его законности
(статья 8, пункты 3 и 4).
• В соответствии со статьей 12 Конституции подтверждено, что органы местного самоуправления не входят в состав государственных структур.
Из-за своей серьезной концептуальной, политической и институциональные последствия.
Это положение вызвало много споров среди ученых и практиков.
С одной стороны, это приветствовалось как окончательное признание (и легитимация) самостоятельный статус и автономия местного самоуправления, тем более что это намекает на его негосударственный, если не общественный, характер.
Неудивительно, что муниципалитеты и их представители, такие как Ассоциация (больших) городов, являются одними из самых стойких сторонников этой интерпретации.
С другой стороны, эту концепцию критиковали за введение «искусственного разграничения двух властных каналов», а также поддаваться и легитимизировать слишком широкое толкование и практика местной автономии, таким образом, в крайнем случае, провоцирующая неуправляемость» государства.
Излишне говорить, что на политической арене губернаторы были первыми, кто принял и пропагандировал этот вид.
• В соответствии со статьей 32 Конституции закон освобождается от двойной функции:
Органы местного самоуправления тем, что, помимо решения местных дел, они могут законодательным актом быть поставлены в ответственность за выполнение порученных им государственных задач, если «обеспечены необходимыми финансовыми средствами».
Это положение также стало широко обсуждаемой темой в юридической и политической сфере.
Дискуссию, поскольку различие между местными и государственными делами осталось совершенно неясным и «несущественно», в то время как уполномочивающее законодательство все еще блокируется Федерацией
• Что касается объема и способа надзора со стороны государственных органов за местными уровне правительства, новое законодательство решительно заменило прежнюю (централистскую) систему иерархический и административный контроль с процедурой, основанной, по существу, на юридическом анализе и, в крайнем случае, в судебном порядке.
Аналогично процессу «регистрации» местных уставов, решения, принятые местными властями по вопросам местного значения, могут быть оспорены государством властями только на законных основаниях и в случае возражений должны быть переданы в суд.
Местные руководители администрация может быть отстранена на законных основаниях только по решению суда или, политически только как на референдуме об отзыве, за который проголосовало местное население.
В том же духе, граждане могут обращаться за защитой в суд, если они считают, что их права нарушены со стороны государства или местного органа власти. (статья 46).
Тем не менее, после того, как Ельцин, как это ни удивительно, подписал законопроект, он нанес ответный удар всего три раза.
Несколько недель спустя, 17 сентября 1995 года, когда, ссылаясь на часть 2 статьи 80 Конституции, он постановил, что все региональные и местные выборы, включая глав местных администраций, будет отложен до конца 1997 года.
Это поразительная параллель с концом 1991 года, когда он лишился титула 1991 года.
Законодательство его ключевого компонента, приостановив затем выборы главы местной администрации и вместо этого, добившись их назначения, он сделал это снова с помощью закона 1995 года.
Сам оказался в ситуации «хромой утки» незадолго до предстоящих выборов в Думу 17 декабря
В 1995 году Дума лишь смиренно протестовала против президентского указа, тогда как новоизбранная Дума, практически приняв власть Ельцина, согласилась, что новое законодательство должно вступить в силу.
Не раньше конца 1996 года.
Однако следует отметить, что, обнажая пеструю политическую ситуацию география и «случайность» отношений Ельцина с губернаторами в зависимости от политического и экономического влияния последнего, в некоторых субъектах Федерации региональные, а также местные.
В этот период были проведены выборы, в том числе выборы мэра.
В области федерального законодательства Государственная Дума продолжила добиваться внесения дополнительных федеральных положений.
Необходимо было дополнить федеральный закон от августа 1995 г., но он столкнулся с постоянным сопротивлением Совета Федерации (то есть, особенно губернаторов в его среде) принимать такие законы.
Среди соответствующих законопроектов, которые наконец вступили в силу, — закон «О финансовом принципе местного самоуправления».
В Российской Федерации» и «О принципах муниципального самоуправления».
Однако важным элементом федерального законодательства (по статье 132 Конституции) по регулированию делегирования государственных задач местным органам власти (до сих пор) застопорился Советом Федерации, вероятно, в первую очередь из-за конституционно необходимой финансовая компенсация местным властям в случае такого делегирования.
Законодательство «субъектов федерации»: институциональные различия систем местного самоуправления и ползучая рецентрализация.
Поскольку в 1994 году в субъектах федерации были избраны представительные собрания, положив тем самым конец
В «беспарламентский» период с октября 1993 года большинство из них довольно медленно разрабатывали свои собственные законодательство о местном самоуправлении, заменившее губернаторский «исполнительный закон» некоторые явно имели трудности, связанные с новой законодательной компетенцией и ответственностью, в частности, на местном уровне.
Правительственные вопросы, другие, похоже, ждали, пока федеральный законодательный орган возьмет на себя инициативу, во многих случаях они, вероятно, поддались давлению со стороны губернатора и его «партии власти», доминировать в их среде, чтобы отложить законодательные действия и продлить законодательный «вакуум».
Еще в 1994 году лишь несколько субъектов федерации выступили с инициативой создания местного самоуправления, собственного законодательства.
Большинство из них приняли такие законодательные акты в 1995 году, в частности в соответствии с федеральным законодательством от августа 1995 года, а некоторые из них начали действовать совсем недавно.
Хотя правовые нормы субъектов Федерации об их местном самоуправлении системы сильно различаются, следующие законодательные типы и модели можно выделить главным образом по критерий, на каком уровне местное самоуправление (характеризуется избранным местным советом и избранный глава местной администрации) был институционализирован:
1) Двухуровневая модель местного самоуправления: местное самоуправление организовано в двухуровневую структуру, на уровне города/села, а также на районном уровне.
Эту модель можно рассматривать как «полноценную» модель местного самоуправления, которая наиболее близка к первоначальному «депутатскому варианту» и наиболее обширному варианту.
Трактовка законодательной схемы как предполагающая установление местного самоуправления на уровни города/села и района.
До сих пор была введена и сохранена только двухуровневая модель.
В субъектах Федерации, например в Московской области, Калужской области.
2) Одноуровневая модель местного самоуправления на уровне (меньшего) города и села.
В этой схеме (иногда называемая поселенческой моделью) местное самоуправление осуществляется только на уровне (меньшие) города, внутригородские районы (крупных городов) и сельские населенные пункты, при этом местные единицы самоуправления (в терминах «муниципальных образований» в юридическом смысле) основаны на «поселениями», а не существующими городами и селами.
Напротив, крупные города и районы включены в состав государственного управления и служат нижним уровнем (региональных) государственная администрация, главы администрации которой назначаются губернатором и их административные подразделения находятся в непосредственном подчинении соответствующих подразделений региональных администрация.
Таким образом, почти по иронии судьбы, большие и крупные города, которые обычно считаются главными (и наиболее влиятельные) кандидаты на полноценное местное самоуправление в этой модели не обладают местным собственно функция самоуправления.
Однако следует отметить, что в крупных городах и в избираются районные местные советы, которые, в частности, губернатор назначает местного главу администрация должна проконсультироваться.
Этот (несколько сбивающий с толку) гибридный тип государственного управления иногда называют «местной государственной властью».
В функциональном плане в этой версии государственно-центрированной одноуровневая система самоуправления, большинство важных задач выполняет государство администрации, а поселениям в городе и деревне оставляются лишь мелкие вопросы местного значения.
Им практически не делегируются уровень и государственные задачи.
При разработке четкой институциональной и функциональной грань между государством и уровнями расселения, модель расселения, как это подсказывает сама ее прозвище, близко к оригинальному «президентскому варианту».
Поскольку, функционально говоря, важные общественные задачи, как правило, выполняются (и поглощаются) государственной администрацией, в то время как местные самоуправление функционально и финансово разрежено, эта модель, скорее всего, даст эффект рецентрализации, «этатизации» и деполитизации.
Он установлен в большинстве («этнических») республиках (таких как Удмуртия, Северная Осетия и Коми), но и в некоторых других регионах (таких как Новосибирская область, Курская область (до 1999 г.)).
3) Одноуровневая модель местного самоуправления на уровне районов и крупных городов.
В этом (иногда называемую районной моделью), местное самоуправление в юридическом смысле является институционализированы только на уровне (крупных) городов и районов.
Напротив, (меньший) города, внутригородские районы и сельские поселения не имеют местного самоуправления в юридическом смысле, но остается профиль второстепенной деятельности, который называется «общественным самоуправлением».
(Общественное самоуправление) и может быть охарактеризовано как формы соседства и самопомощи.
По мере того, как местное самоуправление создается в соответствии с этой моделью в крупных городах и округов, похоже, несет в себе значительный политический и административный потенциал, тем более, если дополнены делегированными государственными задачами (и обеспечены необходимыми финансовыми ресурсами).
Напротив, в (меньших) городах и деревнях инициатива «общественного самоуправления» может вряд ли можно рассматривать как адекватную замену утрате собственно местного самоуправления.
Модель установлена, например, в Иркутской области.
В его модификации в некоторых регионах установлен специальный нижний уровень государственного управления с административными единицами каждый из которых состоит из нескольких районов, что снижает функциональную значимость последних, в то время как силение влияния государственного управления.
Такая закономерность установлена, например, в Свердловская область.
4) «Усеченная» модель местного самоуправления. В последнее время во все большем числе субъектов Федерации губернаторы настаивают на практическом (восстановлении вертикали исполнительной власти) путем назначения глав администраций районов, а также городов и сел и путем прямого подчинения администрации последнего региональному («субъекту федерации») администрации, в то время как избранным местным советам разрешено действовать (в исполнительно усеченном виде).
Функции и в значительной степени формальным образом).
Подобные шаги губернатора по «реэтатизации» вся районная и городская/сельская администрация в некоторых случаях уже утверждена региональных законодательных органах и (что достаточно примечательно) также на последующих местных референдумах.
Случаи, когда губернатор решил поместить отдельный город под «специальный административный режим», поставив местную администрацию (на ограниченный, но неопределенный период) под свое прямое подчинение.
Аналогичным образом губернаторы пытались (в административном порядке) уволить местных глав администрации в обход установленной федеральным законодательством процедуры выдворения и глав местных администраций требующих «надлежащего юридического процесса», то есть судебного разбирательства.
В различных типах местного самоуправления наблюдается тенденция изменения прямые выборы главы местной администрации (местным населением) на непрямые выборы (местным советом), то есть как бы изменение от (местного) президентского к парламентскому.
Требуя такого изменения, утверждалось, что мэры городов, как только они были непосредственно избранные, начали действовать в властном высокомерии, как «маленькие цари»
Примечательно, что «чрезмерная независимость» и осмотрительность исходят именно от губернаторов. В некоторых регионах недавно были введены непрямые выборы мэров (например, в Краснодаре).
Процесс законодательства местного самоуправления в субъектах Федерации и особенности последних тенденций Рецентрализация и «этатизация» местного самоуправления сопровождалась оживленная полемика между сторонниками установки и сохранения передовой концепции и модели местного самоуправления, с одной стороны, и сторонники государственного управления, функционально и политически редукционистская модель местного самоуправления.
В расширенной интерпретации федеральной конституции и законодательства о местном самоуправлении, подсудимые видят передовую конституционно и законодательно закрепленная модель местного самоуправления,
предусматривающая двухуровневая структура местного самоуправления, верхний уровень местного самоуправления составляют районы.
Судя по этой мерке, большинство постановлений, принятых на данный момент федеральным правительством, субъекты рассматривались как не отвечающие в большей или меньшей степени требованиям законодательства.
Предусмотрены федеральными положениями.
В своем недавнем часто цитируемом решении от 24 января 1997 г.
«Дело Удмуртии» Конституционный суд занял несколько двойственную позицию, когда федеральных судей призвали конституционно проверить законодательный акт Удмуртии Республика, в которой в (крупных) городах и районах местное самоуправление было превращено в государственное.
Администрации, в частности, благодаря назначению глав администрации губернатором.
Хотя Суд, с одной стороны, признал законодательный акт неконституционным на том основании, что нарушило конституционное право граждан на местное самоуправление, в том числе местное избраны мэры, федеральные судьи, с другой стороны, признали право субъектов федерации создавать структуры государственного управления не только на центральном, но и на «периферийном» (т.е. более низкие) уровни, подразумевая, что Конституция не регулирует этот вопрос исчерпывающе, а оставляет субъекты федерации имеют в этом отношении значительную свободу действий.
Оставляя в стороне юридическое толкование, не может быть сомнений в том, что нормы, принятые федеральным законом, отмечены субъекты их систем местного самоуправления и соответствующая реализация.
Централистской и склонной к государственному управлению тенденцией и предвзятостью, которая безошибочно несет в себе почерк губернаторов и их заинтересованность в сохранении и расширении своей власти на местном уровне.
Особенно их недавние шаги по рецентрализации и «этатизации» местного самоуправления.
Структуры путем их исполнительной интеграции и усечения можно рассматривать как шаги по переустановке или сохранить тот тип исполнительной вертикали, который был введен Ельциным в конце 1991 г.
Октябрь 1993 года и фактически восходит, в зависимости от пути, к бывшим централистам и авторитарная коммунистическая система.
Эти критики преемственности, очевидно, имеют в виду, когда предупреждают: ввиду вертикальной власти губернаторов в местном самоуправлении, против повторного появления «тоталитарного режима».
Хотя между 1993 и 1995 годами Ельцин предоставил губернаторам бесплатную передать местному самоуправлению в качестве платы, уплаченной им за поддержку его во время и после «Октябрьские события», он позже, как-то иронично, перешел на другую сторону и поддержал муниципалитеты в их конфликты с губернаторами с явным намерением привлечь их в качестве союзников в своей борьбе с последними.
Перед лицом центробежных, если не дезинтеграционных тенденций, которые переживала Россия в период в конце 1990-х годов, при все более и более хаотичном политическом руководстве Ельцина, Владимир Путин стал Президент в марте 2000 года поставил перед собой задачу сделать Россию «сильным государством», в частности путем ужесточения централистской вертикали власти
. Что касается «федеральных субъектов», здесь следует упомянуть
Речь идет лишь об образовании семи «федеральных округов», каждый из которых будет состоять из несколько регионов и республик
. «Федеральные округа» возглавляют «полномочные представители» Президента», которые назначаются Путиным и действуют как его сторожевые псы, контролируя деятельность региональных и местных органов власти
. На местном уровне Путин проявил себя полным решимости и дальше сокращать то, что осталось от местного самоуправления.
Хотя ему не удалось поставить законопроект через Госдуму о назначении мэров всех городов с населением более 50 000 человек назначен сверху ему удалось добиться внесения изменений в важнейшую статью 49 федерального закона о местном самоуправлении 1995 года, согласно которой были расширены основания, по которым местный глава администрации могут отстранить от должности
. Еще больше законов, которые значительно ограничили бы местное самоуправление, особенно на уровне крупных городов, похоже, находится в кустах предчувствуя дальнейшее ослабление особенно демократических элементов местного самоуправления.
Местное самоуправление в местной практике
• Количество единиц местного самоуправления в юридическом смысле (муниципальных образований) увеличено.
значительно сократилось с примерно 28 000 в 1990 году до примерно 12 000 по нескольким причинам. Во-первых, в регионы, внедрившие одноуровневую районную модель местного самоуправления исчезло множество мелких городов, сельских населенных пунктов, местного самоуправления.
Во-вторых, в регионах с одноуровневой моделью расселения существующие города и населенные пункты были функционально объединены как каждое из «муниципальных образований» в новое базовое местное самоуправление.
Единицы могут включать в себя несколько небольших городов и деревень.
В-третьих, в явно растущем числе случаев местные советы малых (особенно сельских) населенных пунктов приняли решение о самороспуске и функционально объединить свой населенный пункт с районом.
• Функционально и политически местное самоуправление по-прежнему играет существенную роль, по крайней мере, в более крупные города и районы в рамках одноуровневой модели района.
Напротив, в одноуровневом модель расселения: крупные города не являются собственно местным самоуправлением, а мелкие города и сельские поселения, формально составляющие единственный уровень местного самоуправления были функционально и содержательно маргинализированы, тем более что ведение местных дел административно поглощена районами или передана самим местам, из-за нехватки ресурсов – в районную администрацию.
• При решении вопросов местного самоуправления муниципалитеты продолжают финансово и бюджетно почти полностью зависим от федерального и, тем более, от регионального уровня
Финансовое положение и зависимость муниципалитетов все еще ухудшаются, поскольку местные доходы в последнее время еще больше сократились, тогда как расходы возросли.
Важнейший вопрос финансового возмещения за выполнение делегированных государством задач положения, требуемые статьей 132 Федеральной конституции, до сих пор не вступили в силу.
• Как говорилось ранее в этой статье, местное самоуправление еще в начале 1990-х гг. виртуальная политическая и институциональная «весна» с новым поколением и когортой местных советов членов, избранных в марте 1990 года, и местные советы начали играть активную, а также эффективную политическую роль даже после того, как Ельцин в конце 1991 года навязал исполнительную вертикаль.
После «октябрьских событий» это развитие было резко нарушено, так как местные советы были распущены, а власть сконцентрирована в руках исполнительной власти.
Когда наконец местный снова были избраны советы, они оказались лишь тенями своих прежних (недолговечных) жизнеспособность.
После 1995 года, в соответствии с новым федеральным законодательством и региональным законодательством, местное самоуправление, казалось, оправилось от неудачи, начав «процесс постепенного реинсталляции».
Однако в последнее время под воздействием ползущего, если не безудержного, «этатизация» и рецентрализация, местное самоуправление, судя по всему, снова движется к еще один институциональный и политический откат и «тупик».
Институционализация местного самоуправления в России: маятник раскачивается между «принцип права» и «логика власти»
Анализируя институциональное строительство местного самоуправления в России с конца 1980-х гг., можно отметить, что не может быть сомнения, что, с одной стороны, оно добилось заметных успехов в преодолении Централистические и авторитарные структуры коммунистического государства и «принцип власти».
Воплощена и поддерживается Единой партией, находящейся у власти, и в то же время движется к тому, чтобы стать ключевым элементом демократического децентралистического конституционного государства и руководствоваться принципами «принцип права» как устанавливающий институциональные рамки и «правила игры» в конфликте разрешение.
Эта эволюция в институциональном строительстве поразительно проявилась в местных органах власти.
Законодательству июля 1991 года, а также Федеральной конституции 1993 года и федеральному законодательству
Август 1995 года.
С другой стороны, институциональное развитие было отмечено и омрачено серьезными политическими и институциональными неудачи и разрушения, которые были сформированы расположением и волей могущественных центральные и региональные игроки должны превратить институциональное строительство в оружие нынешней власти борьбы, тем самым в некоторой степени продолжая и возрождая наследие «институционального пренебрежения» и «правового нигилизм», что было характерно для «принципа власти» в советской (если не российской) традиции.
Конечно, смертельный удар был нанесен институциональному строительству как непрерывному долгосрочному процессу, когда Ельцин после «Октябрьской революции» полностью уничтожил институциональную структуру местного самоуправления.
Когда маятник начал качнуться назад в сторону восстановления местного самоуправления на жизнеспособной институциональной основе, это были властные устремления субъектов федерации и их губернаторов.
Сложная ситуация с действующими лицами и набором институтов, что у всех могут быть разные «естественные» интересы имеют свои собственные, но, скорее всего, имеют один общий интерес, а именно поддерживать и сохранять существующие конституционное и институциональное устройство и лежащая в его основе «конституционная логика», тем самым придавая некоторую устойчивость, инерция и упорство в отношении существующих институциональных механизмов.
В случае с местным самоуправлением можно сослаться на раскол между Президентом и Думой, который, несмотря на недавние события, согласие недавнего заявления Государственной Думы с намерением Путина укрепить централистскую вертикаль власти, еще проявилось, когда Дума отвергла дальнейшие централистские требования Путина.
Также следует упомянуть сделанный Конституционным судом, который выступал в качестве хранителя Конституции, демонстрируя при этом готовность искать («саломонические») компромиссы с «силовой логикой» президента и губернаторов, как показал случай с Удмуртией.
Кроме того, необходимо упомянуть группы интересов, такие как Ассоциация городов как уравновешивающее влияние.
Несмотря на периодическое вмешательство господствующих сил Ельцина и Путина, движимые «логикой власти», а также губернаторов, политическая реальность России действительно свидетельствует о существовании и значимости таких уравновешивающих действующих лиц, учреждениях и заинтересованных сторон. https://amor.cms.hu-berlin.de/~h0598bce/docs/hw-2004-institution-building-russia.pdf P.S. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 8. Местное самоуправление. Статья 130
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.)
Статья 131
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Статья 132
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Статья 133
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.