Исключение депутата из фракции: пределы партийной дисциплины и свободы мандата

Анализ законопроекта о внесении изменения в статью 7.1 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
В Государственную Думу внесён законопроект № 996774 8[1], направленный на уточнение статуса депутата в составе парламентской фракции и пределов внутрипартийной дисциплины.
Документ предлагает прямо закрепить право фракции принимать решение об исключении депутата из своего состава, предоставив детализацию процедуры Регламенту Государственной Думы.
Эта инициатива ставит ряд вопросов:
- как соотнести партийную дисциплину с принципом свободного мандата[5]?
- допустимо ли делегировать ключевые элементы процедуры подзаконному акту?
- какие последствия повлечёт изменение для представительства избирателей и организации работы палаты?
Действующее регулирование и пробел правоприменения
Статья 7.1 Федерального закона[2] от 8 мая 1994 г. № 3 ФЗ закрепляет базовые правила участия депутата Государственной Думы во фракции политической партии.
В действующей конструкции депутат, избранный по партийному списку и состоящий в политической партии, вход в соответствующую фракцию рассматривается как следствие избирательной модели и внутрипартийной принадлежности.
При этом право фракции на исключение депутата прямо законом не урегулировано, что на практике порождало неоднородные решения и спор о процессуальных гарантиях самого депутата.
Предлагаемое изменение восполняет этот пробел, но одновременно переносит ключевые элементы механизма в Регламент, что требует отдельной оценки с позиции принципов правовой определённости и иерархии нормативных актов.
Предмет законопроекта и формула регулирования
Суть новеллы сводится к следующему:
фракция политической партии в Государственной Думе получает право принять решение об исключении депутата из фракции, а порядок такого решения должен быть установлен Регламентом палаты.
Такая «рамочная» формула оставляет федеральному закону установление полномочия, а процедурные детали — внутрипалатному акту.
В результате содержание прав и обязанностей депутата (включая процессуальные гарантии) будет определяться не федеральным законом, а актом палаты, изменяемым упрощённо.
Конституционно правовые ориентиры: свободный мандат и партийная дисциплина
Российская парламентская модель сочетает пропорциональные элементы (партийные списки) с принципом свободного мандата депутата.
Последний означает, что депутат при осуществлении полномочий не связан императивными поручениями и не может лишиться мандата по мотивам несогласия с линией фракции.
Исключение из фракции не затрагивает сам мандат и не может служить основанием для его досрочного прекращения.
Однако оно ощутимо влияет на реализацию депутатом своих прав внутри палаты — доступ к руководящим должностям, представительство во фракционных квотах комитетов, время выступлений и др.
Из этого вытекает требование повышенных гарантий справедливой процедуры:
чем ощутимее последствия внутрипартийного решения для публично правового статуса депутата, тем подробнее и предсказуемее должна быть процедура, а критерии — проверяемыми.
Делегирование процедуры в Регламент: пределы и риски
Регламент Государственной Думы[3][4] — акт, обеспечивающий организацию работы палаты.
Делегирование ему «тонкой настройки» процедур обычно оправдано, когда речь идёт о технических вопросах. Но когда затрагиваются элементы статуса депутата (пусть и в части внутрипалатного участия), чрезмерно широкая отсылка способна породить несколько проблем:
1. Правовая определённость.
Федеральный закон должен зафиксировать не только полномочие фракции, но и минимальные стандарты процедуры:
основания исключения, кворум и требуемое большинство, сроки и порядок уведомления, гарантии участия депутата и его защиты, требования к мотивировке решения, механизм обжалования.
2. Стабильность регулирования.
Регламент меняется проще, чем закон. Это создаёт риск оперативного корректирования процедур под текущие политические задачи, что снижает предсказуемость для субъектов права.
3. Судебная проверяемость.
Чем детальнее закон описывает элементы процедуры, тем легче обеспечить её судебный контроль (включая проверку соблюдения процессуальных гарантий и запрет злоупотребления правом).
Именно поэтому в ряде случаев оптимальным выглядит «двухуровневый» подход: ключевые гарантии — в федеральном законе, технические детали — в Регламенте.
Соотношение с представительной моделью и правами избирателей
Избрание по партийному списку означает, что избиратели голосуют прежде всего за политическую платформу.
Сохранение депутата в составе фракции — один из инструментов отражения результатов волеизъявления.
Исключение из фракции не должно приводить к искажению представительства:
• не допускается автоматический переход депутата в другую фракцию;
• «внефракционный» статус не должен перераспределять квоты в комитетах вопреки итогу выборов;
• изменение фракционной принадлежности не может служить инструментом давления при голосованиях.
Законодателю следует прямо оговорить пределы последствий исключения, чтобы баланс интересов избирателей, фракции и самого депутата не нарушался.
Процессуальные стандарты, которые целесообразно закрепить на уровне закона
В рамках доработки инициативы на федеральном уровне имеет смысл сформулировать набор минимальных процессуальных стандартов:
• Основания.
Чёткий и исчерпывающий перечень оснований исключения (например, прекращение членства в партии;
неоднократное нарушение фракционной дисциплины, подтверждённое решениями и протоколами;
совершение действий, несовместимых со статусом депутата).
Формула «и иные основания» должна быть исключена как создающая неопределённость.
• Процедура и кворум.
Требование специального кворума и квалифицированного большинства (например, не менее двух третей от списочного состава фракции) с открытой поимённой фиксацией голосов.
• Гарантии защиты.
Обязанность предварительного уведомления депутата, предоставление времени для объяснений, право на представителя, участие в заседании, отражение позиции депутата в мотивировочной части решения.
• Мотивировка.
Императив о принятии письменного решения с изложением фактических обстоятельств, ссылками на внутренние документы и приложением подтверждающих материалов.
• Обжалование.
Возможность оспорить решение в Комиссии по депутатской этике и/или Совете Государственной Думы с последующим судебным контролем по правилам административного судопроизводства.
• Пределы последствий.
Закрепление того, что исключение не влияет на мандат и базовые публичные полномочия депутата, а также не ведёт к перераспределению «фракционных» должностей, занятых по итогам тайного голосования палаты.
Такая конструкция снимет ключевые опасения и одновременно позволит Регламенту гибко настраивать технические вопросы (форму повестки, сроки протоколирования, порядок публикации).
Организационные и политико-правовые эффекты
Для фракций закрепление права на исключение — инструмент поддержания дисциплины и управляемости внутри объединения.
Для палаты в целом — способ урегулировать ситуации, когда фактическое прекращение партийной принадлежности не соответствует формальному статусу во фракции.
Вместе с тем у новеллы есть издержки:
• риск стратегического использования процедуры в преддверии ключевых голосований;
• потенциальный рост числа «внефракционных» депутатов, что усложнит распределение времени выступлений и квот комитетских мест;
• вероятность оспаривания решений в судах при недостаточной мотивировке и нарушении процедурных гарантий.
Смягчить эти риски возможно лишь за счёт тщательной проработки правовых рамок на уровне федерального закона и создания прозрачной, воспроизводимой процедуры в Регламенте.
Инициатива о предоставлении фракциям права исключать депутатов отвечает задачам устранения правоприменительных неопределённостей, но требует более детального законодательного сопровождения.
Баланс между свободой мандата и партийной дисциплиной достижим лишь при соблюдении трёх условий:
(1) федеральный закон формулирует исчерпывающие основания и базовые гарантии процедуры;
(2) Регламент конкретизирует технические аспекты в логике этих гарантий;
(3) обеспечен эффективный парламентский и судебный контроль мотивов и результатов исключения.
В противном случае «рамочная» отсылка к Регламенту может привести к снижению правовой определённости и усилению политических рисков без реального укрепления качества парламентского представительства.
Сноски
[1] Проект федерального закона № 996774 8 «О внесении изменения в статью 7.1 Федерального закона “О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» (ред., внесенная в ГД ФС РФ; текст по состоянию на 19.08.2025).
[2] Федеральный закон от 08.05.1994 № 3 ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ст. 7.1 «Фракции в Государственной Думе» (действующая редакция).
[3] Конституция Российской Федерации, ст. 101, ч. 4: «Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности».
[4] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134 II ГД «О Регламенте Государственной Думы» (с изм. и доп.).
[5] Правовые позиции Конституционного Суда РФ о свободном мандате и недопустимости отзыва депутата Государственной Думы: см., например, Постановление от 16.12.2014 № 33 П; иные акты КС РФ, подтверждающие данную правовую позицию.