Часть 2.

Коррупционные риски в строительстве и мероприятия по их снижению
А. Коррупционные риски при предоставлении прав на земельный участок и подготовке документации по планировке территории
1. Коррупционные действия для обеспечения победы «нужных» компаний при организации аукционов на получение земельных участков под строительство
Коррупционный риск
При получении компаниями-застройщиками при строительстве многоквартирного жилого дома земельного участка органами государственной власти создаются многочисленные механизмы, направленные на прямое вымогательство денежных средств у данных компаний.
В виду отсутствия жестких мер ответственности должностные лица имеют возможность обеспечить победу в аукционе «нужных» компаний. Основные способы обеспечения победы с использованием механизмов, предусмотренных законодательством:
- возврат документов по формальным признакам;
- потеря документов;
- попытки неформально договориться с «ненужным» участником;
- срыв аукциона.
Эксперты отмечают, что большое значение имеют межличностные отношения компании и должностных лиц органов власти, проводящих аукционы, а неформальный характер выражается, в частности, в продаже новых квартир со значительной скидкой.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
Внесение изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части:
- введения самостоятельного состава правонарушения за неправомерные действия должностных лиц при проведении аукционов на право аренды земельных участков;
- установления меры ответственности в виде дисквалификации для должностного лица за повторное нарушение порядка проведения аукционов;
- проведение расследований правоохранительными органами по фактам ис-пользования коррупционных практик, свидетельствующих о возможной коррупционной заинтересованности в победе в аукционе конкретных компаний.
2. Коррупционные платежи за принятие решения о проведении аукциона на право аренды земельного участка
Коррупционный риск
В соответствии со статьей 39.11 Земельного кодекса РФ решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, принимается уполномоченным органом, в том числе, по заявлениям граждан или юридических лиц.
В случае, если аукцион проводится на основании решения органа власти, должен быть совершен ряд предварительных действий:
- подготовка схемы расположения земельного участка;
- осуществление государственного кадастрового учета земельного участка, а также государственной регистрации прав на него;
- получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
В случае обращения за проведением аукциона юридического лица указанные работы перед проведением аукциона должны быть предварительно проведены заинтересованным лицом.
Таким образом, снижение затрат застройщиком на этапе получения земельного участка в аренду возможно путем мотивирования органа власти самостоятельно принять решение о проведении аукциона на предоставление права аренды земельного участка. Такое мотивирование осуществляется при помощи неформальных платежей.
В виду высокой латентности коррупции в данном случае (взятка является выгодной и застройщику, который экономит на проведении предварительных работ, и должностному лицу, которое незаконно обогащается) доказать факт коррупции чрезвычайно сложно.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
Внесение изменений в Земельный кодекс РФ в части установления исчерпывающего перечня случаев выставления земельного участка на аукцион по решению органа власти или по инициативе юридического/физического лица.
3. Затягивание сроков выдачи градостроительных планов земельных участков с целью коррупционного вымогательства.
Подготовка градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ) осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.
Градостроительный план земельного участка является обязательным документом, который представляется застройщиком для проведения государственной экспертизы проектной документации, получения разрешения на строительство, получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется после получения в собственность (аренду) земельного участка под строительство применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам, но до получения указанных выше документов.
Получателем услуги являются юридические лица, являющиеся правообладателями земельных участков, в том числе собственниками, арендаторами, пользователями земельных участков, в отношении которых проведен государственный кадастровый учет.
Таким образом, от факта получения ГПЗУ зависят многие последующие этапы строительного цикла.
Срок выдачи ГПЗУ установлен пунктом 17 ст. 46 Градостроительного кодекса и составляет 30 дней.
Коррупционный риск
Затягивание органами местного самоуправления выдачи ГПЗУ и практика неформальных платежей за ускорение выдачи.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
1. Внесение изменений в Кодекс РФ об Административных правонарушениях в части установления высокой административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за нарушения сроков выдачи ГПЗУ.
2. Установление процедуры административного обжалования действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанных с нарушением порядка осуществления полномочий в области строительства, с внесением в Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушениях соответствующих норм в отношении должностных лиц уполномоченных органов за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере строительства (в рамках рассмотрения проекта Федерального закона №355250-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
4. Отсутствие критериев установления и применения предельных параметров допустимых отклонений.
В соответствии со статьей 38 Градостроительного кодекса РФ применительно к каждой территориальной зоне органы власти устанавливают предельные параметры разрешенного строительства, включающие, в том числе:
- минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий;
- предельное количество этажей или предельную высоту зданий;
- иные показатели.
Градостроительным кодексом РФ предусматривается процедура выдачи отклонения от предельных параметров разрешенного строительства. Решение о предоставлении отклонения принимает глава местной администрации на основании заключения комиссии. Также Градостроительный кодекс РФ (статья 40) содержит требование обсуждать на публичных слушаниях вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Каких-либо критериев для установления предельных параметров допустимых отклонений законодательство не содержит.
Коррупционный риск
Это порождает злоупотребления главами местных администраций и членами комиссии своими полномочиями по установлению параметров допустимых отклонений. По мнению участников рынка, решения зачастую принимаются по «внутреннему убеждению» и «личному предпочтению» лиц, принимающих данные решения, что порождает коррупцию.
Для минимизации коррупционного риска необходимо нормативно установить допустимые верхние и нижние пределы критериев для принятия возможных отклонений. Решения должны принимать независимые комиссии, в состав которых входят независимые профессиональные специалисты в области градостроительства.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
Внесение изменений в Градостроительный кодекс РФ в части установления критериев установления и применения предельных параметров допустимых отклонений.
5. Установление коррупционных административных барьеров по целевому использованию земельных участков.
Коррупционный риск
В ряде муниципальных образований правила землепользования и застройки содержат ограничения по целевому использованию земельных участков для целей строительства. Ограничения выражаются в необходимости прохождения дополнительного согласования возможности использования земельных участков определенной площади.
Так, Правилами землепользования и застройки в г. Архангельске предусмотрены дополнительные ограничения – решение о возможности строительства на земельных участках площадью до 400 кв.м. принимает специальная комиссия при мэре города (решения носят рекомендательный характер), а итоговые решения принимает лично мэр. При этом, каких-либо критериев для принятия решения не установлено.
В случае несогласия с решением застройщик обращается в суд. Причем, только областной суд может принять решение в пользу застройщика.
Меры по устранению коррупционного риска
Внести в Градостроительный кодекс РФ нормы о запрете включения в Правила землепользования и застройки положений, содержащих избыточные ограничения использования земельных участков для целей строительства.
6. Невозможность реализации проекта в случае внесения изменений в Правила землепользования и застройки
Коррупционный риск
В случае если в период подготовки застройщиком проектной документации были внесены изменения в Правила землепользования и застройки, то застройщик получает отрицательное заключение экспертизы проектной документации.
Меры по устранению коррупционного риска
Внести в Градостроительный кодекс РФ изменения в части установления запрета применения новой редакции правил землепользования и застройки к градостроительным планам земельных участков и проектной документами, выданных до вступления в силу новых правил.
7. Предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта осуществляется на основании личных предпочтений членов комиссии
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 №403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта является процедурой, связанной с особенностями осуществления градостроительства в субъектах Российской Федерации и муниципалитетах. На федеральном уровне процедура предоставления услуги никак не урегулирована.
На региональном уровне процедура урегулирована во всех регионах по-разному. При этом вопрос о предоставлении (отказе предоставления) согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, как правило, отдается на откуп органу власти, выдающему соответствующее согласование. Какие-либо критерии для отказа в согласовании в ряде случаев отсутствуют.
Так, например, в Московской области по результатам рассмотрения архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства могут быть приняты следующие решения:
- о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства и выдаче свидетельства;
- о необходимости доработки архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства;
- об отклонении от дальнейшего рассмотрения архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства и выдачи свидетельства.
При этом постановлением Правительства МО от 30.12.2014 № 1188/52 «Об утверждении Положения о рассмотрении архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства и выдаче свидетельства о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства на территории Московской области и внесении изменений в Положение о Главном управлении архитектуры и градостроительства Московской области» решение о необходимости доработки или об отклонении от дальнейшего рассмотрения архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства и выдачи Свидетельства должно быть обосновано.
Коррупционный риск
Никаких критериев для согласования (доработки) архитектурного облика нормативно не установлено – налицо широта дискреционных полномочий (коррупциогенный фактор), который оборачивается частными случаями коррупционного вымогательства.
В условиях столь неопределенного нормативного регулирования эксперты отмечают, что личная заинтересованность должностных лиц влияет или может повлиять на объективное исполнение ими должностных обязанностей в интересах общества.
По мнению экспертов, для минимизации коррупционного риска решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика должна принимать независимая комиссия, состоящая из профессионалов, членов Союза Архитекторов.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
Разработать (внести изменения) административный регламент предоставления государственной услуги согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, предусмотрев:
- коллегиальную процедуру принятия решения о согласовании архитектурного облика;
- обязательное включение в состав коллегиального органа представителей гражданского общества (например, членов союзов архитекторов).
8. Затягивание сроков проведения государственной экспертизы проектной документации с целью коррупционного вымогательства
Получателями услуги являются застройщики, имеющие проектную документацию на строительство. Данная услуга предоставляется после получения ГПЗУ и проведения инженерных изысканий, но до получения разрешения на строительство и начала процесса строительства.
Государственной экспертизе подлежат проектная документация объектов капитального строительства.
Срок проведения государственной экспертизы определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать шестьдесят дней.
Частью 8 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ установлены случаи отказа в принятии проектной документации на экспертизу. Таким оснований предусмотрено всего семь:
1) отсутствие в составе проектной документации необходимых разделов;
2) подготовка проектной документации лицом, которое не соответствует установленным требованиям;
3) отсутствие результатов инженерных изысканий;
4) несоответствие результатов инженерных изысканий установленным составу и форме;
5) выполнение инженерных изысканий, результаты которых направлены на экспертизу, лицом, которое не соответствует требованиям;
6) направление на экспертизу не всех документов;
7) направление проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий не в уполномоченный орган власти.
Основания для возврата документов, поданных на госэкспертизу, достаточно формальные, проверить комплектность документов, соблюдение всех требований возможно оперативно. Однако, законодательно сроки возврата с формулировкой об отказе в приеме документов не определены.
Коррупционный риск
На практике возврат документов по формальным основаниям может происходить по окончании 60-дневного срока рассмотрения документов.
С целью ускорения рассмотрения вопроса комплектности документов и выполнения всех формальных требований застройщики вынуждены уплачивать неформальные платежи.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
Принятие административного регламента проведения государственной экспертизы проектной документации, включающего, в том числе, сроки принятия решения об отказе в приеме документов на основании части 8 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ.
Б. Коррупционные риски при заключении договоров подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения
9. Неформальные платежи за согласие с фактом наличия технической возможности для подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения.
Правила определения и предоставления Технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения на федеральном уровне утверждены Постановлением Правительства РФ №83 от 13.02.2006г.
Согласно постановлению Правительства РФ, при подготовке градостроительного плана земельного участка, предназначенного для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку, подготавливает орган местного самоуправления на основании запроса в организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения о предоставлении технических условий. Запрос должен содержать следующую информацию о:
- разрешенном использовании земельного участка;
- предельных параметрах разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, установленных в отношении данного земельного участка;
- региональных и (или) местных нормативах градостроительного проектирования;
- схемах существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства (тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения) федерального, регионального и местного значения;
- предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков.
Коррупционный риск
Организация, осуществляющая эксплуатацию сетей, обязана в течение 14 рабочих дней определить и предоставить технические условия или информацию о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения либо предоставить мотивированный отказ в выдаче указанных условий при отсутствии возможности подключения, строящегося (реконструируемого) объекта капитального строительства к электрическим сетям.
Ввиду отсутствия четких критериев наличия (отсутствия) технической возможности по присоединению каждого нового заявителя к сетям заявители сталкиваются с необходимостью уплачивать неформальные платежи за согласие с самим фактом наличия у организации технической возможности по технологическому присоединению. В противном случае - отказ с формулировкой об отсутствии такой технической возможности.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
1. Внесение изменений в акты Правительства РФ, устанавливающие правила подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, изменений в части установления критериев наличия (отсутствия) технологической возможности по присоединению ко всем сетям инженерно-технического обеспечения.
2. Создание информационного ресурса, содержащего исчерпывающую информацию о возможности по техприсоединению к сетям инженерно-технического обеспечения.
10. Неформальные платежи за выдачу технических условий, исполнение которых будет сопряжено с приемлемыми издержками для застройщика.
Организация, осуществляющая эксплуатацию инженерных сетей, обязана в течение 14 рабочих дней определить и предоставить технические условия или информацию о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Выдача технических условий или информации о плате за подключение объекта капитального строительства к электрическим сетям должно осуществляться без взимания платы. Однако, выполнение технических условий может быть очень затратным для застройщика.
Коррупционный риск
Организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, зачастую выдают технические условия, предполагающие необходимость значительных инвестиций в их выполнение. Так, технические условия, выдаваемые электросетевыми организациями, предполагают строительство новых подстанций, прокладку новой линии электропередач. Фактически, сетевые компании перекладывают затраты, связанные с собственным развитием, на застройщиков, желающих присоединиться к сетям.
Необходимость застройщиков инвестировать в развитие сетевых компаний - основная причина высокой стоимости присоединения.
Неформальные платежи при получении технических условий, как правило, связаны со следующим:
- получение технических условий, исполнение которых не будет слишком затратным для организации;
- установление выгодного для организации срока исполнения технических условий, а также срока их действия;
- гарантия скорейшего подключения организации к сетям после исполнения всех пунктов технических условий.
В качестве типовой схемы эксперты отмечают создание при сетевой организации специализированной организации, оказывающей «консультационные» услуги по получение технических условий. Фактически неформальные платежи уплачиваются в рамках договора с такой специализированной организацией.
В случае отказа организации уплачивать неформальные платежи, выдаваемые технические условия содержат значительное число дополнительных работ по технологическому присоединению, выполнение которых затратно.
Выдачей всех необходимых для строительства объекта техусловий должен заниматься единый централизованный орган, устанавливающий необходимое количество всех ресурсов для конкретного объекта и населенного пункта (города, района), а также единые тарифы для подключения и взаимодействующий со всеми ресурсоснабжающими организациями.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
Внедрение стандартов раскрытия информации по технологическому присоединению:
- возложение обязанности на организации, осуществляющие подключение к сетям инженерно-технического обеспечения, раскрывать информацию в части основных этапов поступления и обработки заявок потребителей (поступление заявки, выдача технических условий, заключение договора);
- создание информационного ресурса в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации организаций инженерной инфраструктуры о процедуре и местах возможного технологического присоединения на карте, позволяющей рассчитывать потребность в мощности и стоимость технологического присоединения.
11. Коррупционное вымогательство за согласование выдачи точки подключения к газу, располагающуюся вблизи предприятия
Коррупционный риск
В соответствии с пунктом 37 Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденных постановлением Правительства РФ № 1314 от 30 декабря 2013 года (далее - Правила) технические условия, направляемые заявителю исполнителем должны содержать информацию о месте соединения сети газораспределения исполнителя с сетью газопотребления объекта капитального строительства (точке подключения). Однако, каких-либо критериев выбора той или иной точки подключения Правила не содержат.
На практике это приводит к тому, что Технические условия могут содержать информацию о точке подключения, которая располагается за много километров от подключаемого объекта, что связано с дополнительными финансовыми издержками, связанные с выполнением таких технических условий. При этом, вблизи к объекту тоже может иметься точка подключения, однако, подключиться к ней предприятию не предлагается.
В результате хозяйствующий субъект вынужден нести коррупционные издержки для получения нужной точки подключения.
Отсутствие критериев для предоставления той или иной точки подключения также является коррупционным факторов при выдаче технических условий. В этой связи необходимо внести в Правила изменения, предусматривающие порядок определения точки подключения.
Меры по устранению (минимизации) коррупционного риска
Внесение изменений в Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденные постановлением Правительства РФ № 1314 от 30 декабря 2013 года, предусматривающие порядок определения точки подключения, которые будут обязывать предоставлять ближайшую точку подключения.
Продолжение в Части 3.