Под политикой в контексте настоящего рассмотрения в основном понимается государственное управление. С позиций научной методологии при разработке государственной политики необходимо соединить две вполне самостоятельные дисциплины: проблемную аналитику и юридико-техническую и управленческую технологии. При этом имеется в виду, что вся работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна отвечать требованиям, предъявляемым к управленческим государственным документам в соответствии с действующими регламентами государственно-управленческих процедур и нормативно-правовых актов. Часто при разработке государственных платформ дело ограничивается ответом на вопрос: что происходит (что плохо)? Реже — почему это так, в чем природа и причины негативных явлений? Совсем редко — что делать? И практически никогда — как делать, кто будет делать, как подтверждать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролируя для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействуя? Но, как очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования государственной политики как управленческой задачи. А сама политика приобретает характер ответственных управленческих действий, способных по существу решать проблемы общества и государства. Государственная политика — это совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)[1]. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определения: — цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность; — субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита; — исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории); — программы действий, т.е. распределения мер, решений и действий во времени; — политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), отвечающий регламентным требованиям, существующим в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана упрощенная топология государственной политики как предмета проектирования[2].

Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной политики Новые документы, определяющие содержание разрабатываемой государственной политики, в отличие от известных академических разработок, предоставляемых научно-экспертным сообществом, должны отвечать требованиям соответствующих документов на случай их принятия в реальных процедурах государственного управления. Особые требования, предъявляемые к документам, — реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России. Конечный пакет документов должен быть системным, т.е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующих на сегодня мер, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей-ценностей, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве компетенций государственного управления, пакетировании их в программную временную развертку. В связи с этим методологически работа по формированию государственной политики как управленческой практики в обязательном порядке разбивается на два этапа. Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. Во-вторых, синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве компетенций государственного управления, построению необходимых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в кратко-, средне- и долгосрочной перспективах. Отвечая требованиям такой постановки методология работы будет выглядеть так, как это представлено на рис. 2.

Рис. 2. Методология разработки государственной политики Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме (табл. 1) описывает проблемное поле работы (рис. 3)[3].

Рис. 3. Проблемное поле работы Таблица 1. Общий (шаблонный) вид проблемной матрицы

Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 4 и табл. 2), которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т.е. проблемной матрицы.

Рис. 4. Управленческая матрица Таблица 2. Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы

Дальнейшая работа по написанию документов, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов, осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать, потому что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления. * МЕТОДОЛОГИЯ ФАКТОРНОГО АНАЛИЗА[4] Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, оказывающие воздействие на заданную цель (ценность). Категория "ценность" как целевая характеристика вполне измеряемый, в том числе количественно, параметр (например, издержки, которые несет государство в связи с "утечкой мозгов" за рубеж). Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления. Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной государством цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос "что мешает достижению целей?". Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 5).

Рис. 5. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений ("Проблемно-управленческое дерево") Здесь переход на каждый последующий уровень возможен путем ответов на вопросы: "В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?" Дерево декомпозиции "ветвится" до тех пор, пока исследователь не дойдет до "первопричины", т.е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти[5]. Ширина же ветвления, т.е. число конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на отдельные составляющие и найдя управленческое решение для каждой уже более элементарной задачи, это сделать существенно легче, затем их можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты. Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений. Цель (ценность) может подвергаться как негативным, так и позитивным и вероятностным влияниям. В последнем случае они именуются рисками и угрозами и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать, негативные — купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам и угрозам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения. Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности. Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению. Использование указанных принципов государственного проектирования позволяет создать системно построенное проблемное поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной политики в необходимой сфере государственного управления. *** ПРИМЕЧАНИЯ [1] Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. М., 2006. Вып. 1. [2] Подробнее пример см.: табл. 4.5.1. "Проблемно-управленческая матрица экономической политики в сфере занятости" монографии Кашепов А.В., Сулакшин С.С., Малчинов А.С. Рынок труда: проблемы и решения. М.: Научный эксперт, 2008. С. 102-114. [3] Там же. [4] Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9. [5] Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М.Примакова, В.Л.Макарова. М.: Наука, 2003; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М.: Научный эксперт, 2007. *** http://rossiyanavsegda.ru/read/5297/