Это "де-юре". А что на практике? На практике полномочий "де-факто" еще больше. Прямо скажем, что Президент может все. Крым присоединить, войска послать, выборы выиграть, назначить кого угодно, в тюрьму посадить и выпустить, крупнейшую фирму "отжать", Олимпиаду выиграть и т. п. Но разговор следует вести и более строгим языком. * 1. НОРМОТВОРЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ Посмотрим, насколько справедливо утверждение в отношении Президента РФ о том, что "он просто в конце цепочки подписывает предыдущие решения". Речь идет о нормотворческих полномочиях Президента РФ. Статья 90 Конституции РФ наделяет главу государства полномочием издавать указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. В российском исполнении указы практически имеют статус законов, хотя и являются подзаконными актами. Формально к указам есть одно требование — они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Ну так и к законам предъявляется такое же требование. Президент РФ принимает большое количество указов по широкому кругу вопросов. За 2014 год им было принято 800 указов, за 2013 год — 900 указов, за 2012 год — 1700 указов. (Для сравнения, в то же время было принято в 2014 году — 590 законов, в 2013 году — 460 законов, в 2012 году — 340 законов.) * 1.1. Неподзаконные указы Президента РФ Более того, фактически Президент РФ имеет право принимать и неподзаконные указы — указы, замещающие собой закон. Например, в начале 90-х такие указы издавал Борис Ельцин (указы от 24 декабря 1993 года №2288 "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", от 8 июля 1994 года №1487 "О гарантиях прав граждан на получение образования", от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и другие). Много неподзаконных указов было издано в период до принятия Конституции РФ (например, печально известный Указ от 21 сентября 1993 года №1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и последующие указы от 9 октября 1993 года №1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, от 26 октября 1993 года № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и другие). Например, указы, касающиеся запрета КПСС, стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 года № 9-П по делу КПСС). Лишь некоторые положения указов были признаны не соответствующими Конституции РФ. Указ Президента РФ от 2 марта 1996 года №315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" также стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 года №7-П). Но и тут Суд в целом не усмотрел нарушений, в отличие от отдельных судей — Николая Витрука и Бориса Эбзеева, которые сочли Указ неконституционным. В целом сам факт принятия Президентом РФ законозамещающих указов Конституционным Судом не был осужден. Такие указы издает и Владимир Путин (Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года №1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации"). Конституционный Суд поддержал эту практику (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 года №9-П). Практика законозамещающих указов Президента обосновывалась Борисом Ельциным в Послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года. Под неподзаконные указы подводилась конституционно-правовая основа: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функции гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции Российской Федерации. Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений". Научная критика данной практики содержится, например, в статье Л.А.Окунькова "Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования" (Законодательство, №12, декабрь 2000 г.). Несмотря на критику со стороны научного сообщества, Конституционный Суд РФ в целом одобрил президентские нормотворческие полномочия в условиях отсутствия закона или рассогласованного правового регулирования. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 года №9-П содержится следующая правовая позиция Суда: "когда предметом регулирования является полномочие, относящееся, по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения при том, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не внес необходимых корректив в соответствующие законодательные акты, — Президент РФ, в осуществление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом — при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта". Таким образом, даже независимый Конституционный Суд РФ не препятствует Президенту РФ принимать неподзаконные и законозамещающие указы. Следующий важный вопрос: как исполняются указы Президента РФ? Может быть широкие нормотворческие, указные полномочия Президента РФ разбиваются о тотальное неповиновение чиновников? Излюбленной темой для упреков в адрес Президента РФ является "неисполнение" его "майских указов" (указов от 7 мая 2012 года №596–606). Однако на официальном сайте Правительства РФ есть данные об исполнении этих указов: "Всего в указах содержится 218 поручений Правительству. Из них к настоящему времени Правительство должно было выполнить 168 поручений. Выполнено и снято с контроля 137 поручений — 81,5% от числа поручений, которые должны были быть выполнены к настоящему времени". Таким образом, в целом по отчетам Правительства РФ майские указы исполнены более чем на 60%. Другой вопрос, что хорошего это дало стране и людям на практике. По поводу несогласия с политикой Президента РФ и возможного саботирования исполнения его решений Владимир Путин в свое время высказался однозначно: "Если кто-то с чем-то не согласен, как А.Кудрин в свое время, он может перейти в экспертное сообщество". Данное высказывание было адресовано в первую очередь премьер-министру Дмитрию Медведеву, посоветовавшему Государственной Думе не торопиться с принятием президентского законопроекта. Как правило, Государственная Дума, наоборот, торопится поддержать все президентские инициативы. * 1.2. Участие в федеральном законодательном процессе (законодательная инициатива и подписание законов) Президент РФ обладает важными полномочиями в законодательной сфере. Согласно статье 84 Конституции РФ Президент РФ вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы. Таким образом, Президент РФ вправе не только предложить парламенту принять конкретный закон, но и может не дать хода законам, принятым парламентом, воспользовавшихся своим правом вето. Обоими правами Президент РФ пользуется самостоятельно, эти полномочия отнюдь не "увязаны с полномочиями других лиц и проистекают из них", как отозвался о президентских полномочиях Евгений Федоров. Да, право вето не абсолютно, его можно преодолеть. С 2000 по 2006 годы из президентских законопроектов было отклонено всего 8, после 2006 года ни один президентский законопроект не был отклонен Государственной Думой. Срок рассмотрения президентских инициатив с 2001 года является самым коротким по сравнению со сроками прохождения проектов других субъектов. Сроки рассмотрения проектов, внесенных Президентом РФ, с 2001 года не превышают 200 дней, как правило, составляя порядка 100 дней (среднее значение за период 1994–2013 годов — 189 дней). Таким образом, и здесь нет противодействия Президенту РФ со стороны парламента: принятие его законопроектов не затягивается. Это обеспечивается самим Регламентом Государственной Думы, статья 50 которого обязывает депутатов рассматривать президентские законопроекты в первоочередном порядке. С 2002 года Президент РФ крайне редко отказывается подписывать какой-либо закон, принятый парламентом. Пик президентских вето приходится на 1999 год — год открытого противостояния Бориса Ельцина и Государственной Думы, которая инициировала процедуру импичмента Президента РФ. С 2000 года президентское кресло занял Владимир Путин, и вето стали плавно сходить на нет, уже в течение десяти лет составляя от 0 до 2 вето в год. На третьем сроке Владимира Путина вето практически исчезло из практики, составляя 0–1 отклонений в год. Таким образом, Президент РФ не использует свое право вето, то есть в подавляющем большинстве случаев законы, принимаемые парламентом, либо согласованы с президентом, либо соответствуют его позициям-де-факто. * 2. КАДРОВЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ Конституционные полномочия Президента РФ по назначению Председателя и членов Правительства РФ конкретизированы в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ". Как уже отражено в статье "Как вернуть России суверенитет?", Конституция РФ в ее толковании Конституционным Судом РФ (см. Постановление от 11 декабря 1998 года №28-П) фактически не препятствует Президенту РФ в назначении премьер-министра, угодного исключительно ему. Единственная конфликтная ситуация между Президентом РФ и Государственной Думой по поводу назначения Председателя Правительства РФ сложилась в 1998 году и пока больше не повторялась. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что кандидатуры на должность Председателя могут предлагаться исключительно Президентом РФ и более никем. Если на назначение премьера главе государства нужно формальное согласие парламента, то отправить его в отставку Президент РФ может по собственному усмотрению. При этом Правительство РФ автоматически отправляется в отставку в полном составе. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и увольняются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Как это происходит на практике, можно себе представить на примере с бывшим министром финансов Алексеем Кудриным. В 2011 году Президент РФ Дмитрий Медведев предложил министру подать в отставку. Формальное представление Председателя Правительства РФ и отставка не заставили себя долго ждать. 3 октября 1994 года был издан Указ Президента РФ №1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", которым силовые министерства были подчинены Президенту РФ, а также подчинены Президенту РФ руководители субъектов РФ. Первое положение было впоследствии закреплено законом "О Правительстве РФ" (статья 32), второе — законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Вертикаль исполнительной власти, которую возглавляет Президент РФ, проявляется, в частности, в том, что он может по своему усмотрению отстранить от должности любое высшее должностное лицо субъекта РФ в связи с утратой доверия. Пункт 1 стати 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ содержит формальные условия для такой отставки, однако при необходимости их соблюдение не составляет труда. Президент РФ имеет право отменять акты правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ. Что это означает? Это означает, что формально Президенту достаточно издать указ, которому будет противоречить неугодное постановление Правительства РФ, и отменить постановление на этом основании. Однако сейчас Президенту РФ не приходится пользоваться этим правом, поскольку Правительство РФ не имеет разногласий с Президентом РФ (в противном случае министрам пришлось бы перейти в "экспертное сообщество"). Таким образом, на практике Президент РФ играет решающую роль в вопросах формирования Правительства РФ и руководства им. В отношении руководства Центрального банка России Президент РФ также обладает кадровыми полномочиями. Основные назначения производятся Государственной Думой, однако представляет ей кандидатуры на должность Председателя Банка России Президент РФ. Члены Совета директоров назначаются Думой по представлению Председателя Центробанка, согласованному с Президентом РФ. Президент РФ направляет трех своих представителей в Национальный финансовый совет. Таким образом, реально именно Президент РФ в конечном итоге определяет, кто будет в руководстве Центрального банка РФ. Представление об освобождении от должности главы Банка России также вносится Президентом РФ. В этом смысле нельзя говорить о том, что Президент РФ никак не влияет на политику Центрального банка России. Да, "назначить и снять Председателя ЦБ России" без участия Государственной Думы он, действительно, не может. Но разве есть информация о том, что Президент РФ направлял в Госдуму представление об освобождении, например, Эльвиры Набиуллиной с должности, а Государственная Дума отказала в этом Президенту РФ? Такого не было. Значит, горевать о том, что у Президента РФ нет полномочий самостоятельно снять с должности главу Центробанка не имеет смысла. Для этого и была сформирована монопольная, практически административно-подчиненная Администрации Президента партия Единая Россия. Раз уж речь зашла о Центральном банке, обратимся к части 2 статьи 75 Конституции РФ, которая, по мнению НОД, "отделила ЦБ от государства" и привела к тому, что ЦБ подчиняется МВФ, а не государству. Корень зла — конституционная формулировка о том, что "защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти". И это действительно очень неудачная формулировка. Однако статья 75 находится в главе 3 Конституции России, которая меняется в обычном порядке — законом о поправке к Конституции РФ. Согласно статье 134 Конституции РФ предложить такую поправку может Президент РФ, не менее 90 депутатов Госдумы и другие органы. Если бы Президент РФ счел, что норма части 2 статьи 75 Конституции РФ создает угрозу суверенитету России, он мог бы внести проект закона о поправке в Думу, в рамках реализации своего полномочия по охране суверенитета (часть 2 статьи 80). Он этого не делает. Не делает этого и депутат Федоров, вместо этого собирающий подписи 90 депутатов для внесения в Думу проекта "поправок" в "защищенные" статьи 13 и 15 Конституции РФ, который не может быть принят законом о поправке и требует созыва Конституционного Собрания. И не эти две статьи в действительности препятствуют возможности изменения Конституции РФ в суверенном ключе, а "защищенная" глава 9 Конституции РФ. Еще к вопросу о кадровых полномочиях Президента РФ можно вспомнить недавнюю историю с Владимиром Якуниным. Формально утверждает в должности президента РЖД Правительство РФ, оно же освобождает его от должности. Так было и в этом случае (распоряжение Правительства РФ от 20 августа 2015 года №1605-р). Однако по сообщению газеты "Коммерсантъ", это "произошло по инициативе главы государства и самого господина Якунина". Газета цитирует Владимира Путина, который сказал по поводу отставки главы РЖД, что "это его выбор". Очевидно, что, несмотря на формальные кадровые полномочия Правительства РФ в отношении главы РЖД, ничего не делается без ведома и согласия Президента РФ. * 3. ВОЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ Весомым доказательством реального, а не номинального характера президентских полномочия является фактическое отсутствие препятствий для исполнения решения Президента РФ об использовании вооруженных сил за рубежом. В 2014 году Владимир Путин официально, в конституционном порядке (ст. 102) запросил у Совета Федерации разрешение на использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Такое разрешение Президенту РФ было дано (Постановление от 1 марта 2014 года №48-СФ) практически единогласно. Однако Президент РФ не воспользовался данными ему полномочиями. В 2008 году Президент РФ не запрашивал Совет Федерации и самостоятельно ввел войска на территорию Грузии после нападения Грузии на Южную Осетию и гибели граждан России. Главенствующая роль Президента РФ в военных вопросах подтверждается и Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года №1-ФКЗ "О военном положении", и Военной доктриной РФ (утвержденной Президентом РФ 25 декабря 2014 года №Пр-2976). Согласно Военной доктрине основные задачи военной политики России определяются Президентом РФ. Согласно Военной доктрине РФ "применение Вооруженных Сил, других войск и органов в мирное время осуществляется по решению Президента РФ в порядке, установленном федеральным законодательством", "решение о применении ядерного оружия принимается Президентом РФ" (ссылки на установленный порядок нет). * ЗАЧЕМ ПРЕЗИДЕНТУ ПОЛНОМОЧИЯ ПО "ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМА"? Согласно статье 84 Конституции РФ Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Такой порядок установлен Законом "О референдуме РФ". Президент РФ, как и любой другой федеральный орган государственной власти, может быть инициатором референдума согласно пункту 3 части 1 статьи 14 Закона. Случаи и порядок инициирования Президентом РФ референдума не установлены. Но установить такие случаи можно в Законе "О референдуме РФ" без внесения изменения в Конституцию РФ. Следует учитывать, что ссылки НОД на отсутствие у Президента РФ права "проводить референдум" терминологически некорректны. Согласно закону референдум проводится комиссиями референдума. Встает вопрос: есть ли актуальная необходимость в таком президентском полномочии? Если это полномочие нужно для того, чтобы инициировать референдум по изменению Конституции РФ, то это ошибочная цель. Легальным путем изменить конституцию на референдуме, без участия Конституционного Собрания РФ, нельзя. Согласно Конституции РФ и Закону о референдуме вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ может только Конституционное Собрание РФ. Изменить этот порядок без замены Конституции РФ также нельзя, потому что основные положения этого порядка содержатся в "защищенной" главе 9 Конституции РФ. * ЧТО ГОВОРИТ ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА О ПОЛНОМОЧИЯХ ПРЕЗИДЕНТА РФ? Наши доводы о широких полномочиях Президента РФ и еще более широком их толковании на практике (концепция "скрытых полномочий", разделяемая Конституционным Судом РФ) могут быть подкреплены "тяжелой артиллерией" в виде цитат трудов академиков и других видных ученых. Начнем с тех, кто принимал непосредственное участие в создании Конституции РФ. О том, что в основу Конституции РФ была положена модель "суперпрезидентской" республики, писал еще Олег Румянцев, бывший ответственный секретарь Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР. Вот что он пишет о конституционных полномочиях Президента РФ: "В Конституции 1993 глава о Президенте подчеркнуто помещена перед главой о Парламенте. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для весьма далеких от демократии форм правления. Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту. Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере. Вместе с тем, заложена возможность конфликта с премьером, ибо зампреды и министры назначаются и освобождаются по предложению последнего. Закреплены такие чрезвычайные единоличные полномочия, как решение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение всех судей (кроме федеральных), назначение референдума, предложение кандидатур не только руководителей исполнительной власти, но и Председателя Центробанка, Генерального прокурора, федеральных судей. Обращает на себя внимание вольное право на роспуск Парламента при весьма сомнительных и даже — гипотетически — спровоцированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры Премьера либо „просьбы“ Правительства проголосовать за доверие ему (ст. 111 и ст. 117) обстоятельствах. Парламент превращается в безвластный орган, над которым постоянно нависает „дамоклов меч“ досрочного роспуска" (Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 126). В комментарии к Конституции РФ 1993 года (с. 43–45), вышедшем в издательстве Администрации Президента "Юридическая литература", Академик РАН Борис Николаевич Топорнин (тоже принимавший участие в разработке Конституции РФ) отмечает, что "Конституцию 1993 года отличает прежде всего то, что она трактует назначение и функции российского Президента намного шире и более значимо, чем прежняя Конституция. Президент теперь предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства". Академик Топорнин подчеркивает, что "Президент не просто объявляется главой государства. Его роль не сводится к простому представительству РФ внутри страны и в международных отношениях, что само по себе является важной государственной функцией. Российского Президента нельзя упрекнуть и в том, что он только олицетворяет государственную власть, персонифицирует ее облик, ибо на него возложены реальные и ответственные функции по осуществлению обязанностей главы государства". Характерно, что конституционной формуле "гарант Конституции РФ" ученый придает серьезное значение: "Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпримет все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности". * В Конституцию РФ изначально заложены сверхширокие полномочия Президента РФ, которые на практике реализуются еще в более широкой интерпретации. Дальнейшее расширение президентских полномочий, в том числе наделение Президента РФ законодательными полномочиями вроде "принимать законы", "давать толкование законов", "изменить Конституцию" нецелесообразно, так как приведет к крайнему авторитаризму и тирании. Кроме того, это коренным образом противоречит действующей Конституции РФ.